La posible reforma del estado de alarma, ¿en qué consistiría?

El PSOE ha incluido en su programa marco para las próximas elecciones autonómicas la reforma del estado de alarma.

Todavía ha de aprobarse en el Comité Federal del PSOE por lo que es posible que se incluya o que, finalmente no se incluya la reforma del estado de alarma en este programa marco.

Sin duda, la pandemia ha producido situaciones jurídicas poco comunes.

Justificación de la reforma del estado de alarma

Esta inclusión de la reforma del estado de alarma proviene de la estimación parcial del Tribunal Constitucional de los dos recursos de inconstitucionalidad interpuestos por Vox.

Para poder vislumbrar cuál sería la posible reforma del estado de alarma, vamos a traer a colación la normativa de aplicación, así como las dos sentencias del Tribunal Constitucional en las que se anulan varios preceptos de los Reales Decretos emanados durante la pandemia.

Normativa de aplicación

Constitución Española

El artículo 55 de la Constitución Española regula la suspensión de los derechos y libertades.

Para resumir lo dispuesto por este artículo, afirmaremos que la Constitución Española no prevé que se puedan suspender determinados derechos y libertades en el caso del estado de alarma, como, por ejemplo, la libertad de circulación por el territorio nacional.

Esta limitación corresponde a los estados de excepción y de sitio.

Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio

El estado de alarma se desarrolla en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, concretamente en los artículos 4 a 12.

Esta norma prevé declarar el estado de alarma, en todo o en parte del territorio nacional, cuando se produzcan crisis sanitarias, como es el caso de epidemias.

El estado de alarma se debe declarar por decreto acordado en Consejo de Ministros, y en éste se ha de determinar el ámbito territorial, la duración y los efectos del estado de alarma, que no podrá exceder de quince días.

Solo se puede prorrogar con autorización expresa del Consejo de los Diputados, que, podrá establecer el alcance y condiciones de la prórroga.

Además, se prevé que la autoridad competente sea el Gobierno, o, por delegación de éste, el Presidente de una Comunidad Autónoma cuando la declaración afecte exclusivamente a todo o parte del territorio de una Comunidad.

Por su parte, el artículo 11 establece, como una posible medida a adoptar en el estado de alarma, la limitación de circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de determinados requisitos.

En este caso, la Autoridad competente puede adoptar otras medidas diferentes a las que se contemplan en el artículo 11 de esta norma.

Primer Real Decreto impugnado

La primera norma impugnada fue el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

La STC 148/2021, de 14 de julio finalmente falla declarando la inconstitucionalidad de los apartados 1, 3 y 5 del artículo 7, y los términos “modificar, ampliar o” del apartado 6 del artículo 10.

Limitación de libertad de circulación de las personas

Los apartados 1, 3 y 5 del artículo 7 se refieren a la limitación de la libertad de circulación de las personas.

El Tribunal Constitucional entiende que

“el debate se centra en la limitación de los efectos de la alarma, mucho más que en el alcance de los otros estados, excepción o sitio”.

Esto es, se entiende que las medidas eran necesarias, idóneas y proporcionadas, pero que el instrumento jurídico para ello no era el estado de alarma.

Por ende, la inconstitucionalidad se fundamenta en la cancelación temporal del ejercicio del derecho a circular libremente, y, esta solo está prevista para los casos de declaración de los estados de excepción o de sitio.

La privación de este derecho comporta desde la limitación a mantener reuniones privadas o incluso, a elegir la propia residencia.

Según lo anterior, el Tribunal Constitucional entiende que debería haberse aplicado el estado de excepción para poder limitar la circulación de personas.

Competencia para modificar o ampliar las medidas

En lo que respecta al art. 10.6, se habilitaba al Ministro de Sanidad para modificar, ampliar o restringir las medidas, lugares, establecimientos y actividades enumeradas en los apartados anteriores, por razones justificadas de salud pública, con el alcance y ámbito territorial que específicamente se determine.

Pues bien, los términos “modificar, ampliar o” han sido también objeto de nulidad. Cabe tener en cuenta que se trata de un Real Decreto y que:

• Se podrán dictar en caso de urgencia, pero no pueden afectar, entre otras cuestiones, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos (art. 86.1 CE).
• Los decretos leyes deben ser sometidos a debate y votación de la totalidad al Congreso de los Diputados, debiendo convalidarlos o derogarlos (art. 86.2 CE).
• El estado de alarma debe prorrogarse por el Congreso de los Diputados, exclusivamente (art. 116.2 CE).

Por todo lo anterior, el Ministerio de Sanidad sí tiene potestad para restringir las medidas, lugares, establecimientos y actividades que se hubieran enumerado en el Real Decreto, pero no para modificarlas o ampliarlas, ya que el competente para ello sería el Congreso de los Diputados.

Votos particulares

El Pleno del TC lo componen 12 magistrados, de los cuales, cinco de ellos realizaron votos particulares, es decir, discrepaban de la decisión tomada por los magistrados restantes.

De entre todos ellos, destacaremos el del magistrado Cándido Conde-Pumpido Tourón, ya que entiende que esta sentencia crea un grave problema político al desarmar al Estado contra las pandemias, privándole del instrumento que la ley determina expresamente para hacer frente a las crisis sanitarias, que es el estado de alarma.

A continuación, advierte que, a su criterio, lo que sería radicalmente contrario a la CE sería, precisamente, declarar el estado de excepción para luchar contra una pandemia.

Su razonamiento deriva en que se estarían suspendiendo derechos fundamentales y garantías constitucionales cuando realmente no se produce una alteración del poder público.

Esto contradeciría la voluntad del legislador orgánico, que decidió que, para el caso de pandemias, y cuando no exista tal alteración del orden público, no se puedan suspender los derechos fundamentales.

Segundo Real Decreto impugnado

La segunda norma impugnada fue el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2.

La STC 183/2021, de 27 de octubre falla declarando varios preceptos o incisos de preceptos como nulos.

En síntesis, se entienden nulos todos aquellos preceptos que realicen una delegación expresa a las Comunidades Autónomas para dictar órdenes, resoluciones y disposiciones para aplicar limitaciones establecidas en el Real Decreto, así como para modular, flexibilizar y suspender la aplicación de tales limitaciones.

Acuerdo del Pleno del Congreso de los Diputados de 29 de octubre de 2020

Del acuerdo del Pleno del Congreso de los Diputados de 29 de octubre de 2020, por el que se autorizó la prórroga del estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre también se anulan varios preceptos por la STC 183/2021:

• El plazo establecido de prórroga de seis meses (desde el 9 de noviembre de 2020 hasta el 9 de mayo de 2021).
• La conservación de la eficacia de las limitaciones de circulación impuestas por el RD 926/2020, hasta tanto la Comunidad Autónoma no determine su modulación, flexibilización o suspensión.

Justificación de las impugnaciones

No se puede establecer la fijación de la duración de una prórroga tan extensa sin conocer cuáles serían las medidas que se aplicarían en este lapso temporal.

No se trataría tanto de la duración de la prórroga, si no del carácter infundado del por qué se fijó este plazo, ya que no venía conectado a la aplicación de unas medidas que fueran a regir durante dicho periodo.

En segundo lugar, la designación de las autoridades delegadas contraviene lo dispuesto en la LOEAES, ya que se establece una reserva de ley del artículo 116 CE.

A tal respecto, el Gobierno no puede acordar una delegación sin reserva alguna de instrucciones, supervisión efectiva y posible avocación.

Además, el Congreso de los Diputados no estableció en el acuerdo criterios de actuación para tal delegación, quedando privado y desautorizado para fiscalizar y supervisar la actuación de las Comunidades Autónomas durante la prórroga de seis meses.

Medidas adecuadas, y, por tanto, constitucionales

En esta sentencia se entiende que son medidas adecuadas las limitaciones de:

• Libertad de circulación de personas en horario nocturno durante toda la vigencia del estado de alarma.
• Entrada y salida en personas y comunidades y ciudades autónomas o en ámbitos territoriales inferiores.
• Permanencia de grupos de personas en espacios públicos y privados y en lugares de culto.

A tal respecto, se establece una diferenciación con el confinamiento general acordado por el primer estado de alarma, entendiendo que en este caso hubo una limitación del derecho y no una suspensión de éste.

Votos particulares

Al igual que en la anterior sentencia, existen varios votos particulares.

Entienden que la prórroga del estado de alarma fue razonable.

Además, no se realizó una transferencia de titularidad de competencias, sino una mera delegación, la cual sería susceptible de una interpretación conforme a la Constitución.

El magistrado Cándido Conde-Pumpido Tourón considera que el sistema de cogobernanza diseñado se ajusta a la realidad competencial de nuestro Estado Autonómico.

La realidad fáctica de la pandemia exigía una aplicación diferenciada por territorios, y que esta gestión descentralizada no tiene por qué suponer un desapoderamiento del Congreso de los Diputados.

Por su parte, la magistrada María Luisa Balaguer añade que la sentencia carece de conexión con el diseño actual del Estado autonómico.

El legislador constitucional y orgánico no podía prever la evolución del estado autonómico tal y como hoy la conocemos.

Por ello, se deberían haber realizado las interpretaciones pertinentes teniendo en cuenta esta visión contemporánea.

Extremos que se regularían en una posible reforma del estado de alarma

Según lo anterior, el objetivo primordial a la hora de practicar una reforma del estado de alarma, sería teniendo en cuenta la posibilidad de establecer una cogobernanza con las autonomías.

No es previsible que se añada al estado de alarma la suspensión de derechos fundamentales, salvo que se proceda a una reforma constitucional, ya que para ello se necesitaría de un gran apoyo parlamentario.